O poder de polícia da autoridade ambiental para lavratura de termos de embargo de obras ou atividades tem previsão na legislação ambiental, daí que ao se deparar com áreas irregularmente desmatadas ou queimadas, o agente autuante embargará quaisquer obras ou atividades nelas localizadas ou desenvolvidas, excetuando as atividades de subsistência (arts. 51 do novo Código Florestal e 16 e 101, II, do Decreto n. 6.514/2008).
O embargo de obra ou atividade e suas respectivas áreas tem por objetivo impedir a continuidade do dano ambiental, propiciar a regeneração do meio ambiente e dar viabilidade à recuperação da área degradada, devendo restringir-se exclusivamente ao local onde verificou-se a prática do ilícito.
Como se trata de medida cautelar imposta antecipadamente, sem antes garantir o direito constitucional do contraditório e da ampla defesa, essa cautelaridade administrativa, à semelhança das medidas de urgência deferidas pelo Juiz, sujeita-se igualmente aos pressupostos do periculum in mora (perigo de dano irreparável ou de difícil reparação) e fumus boni iuris (probabilidade, plausibilidade do direito).
No âmbito do processo civil, aplicável subsidiariamente ao processo administrativo ambiental, inclusive no âmbito dos estados, as tutelas de urgência somente são concedidas quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo (art. 300 do CPC).
Assim, a validade da medida acauteladora ambiental, a exemplo do que ocorre nas decisões judiciais e demais atos administrativos, também exige motivação fundamentada e um juízo de proporcionalidade. “A decisão deverá ser motivada, com a indicação dos fatos e fundamentos jurídicos em que se baseia.” (art. 125 do decreto 6.514/08).
Quando se tratar de áreas irregularmente desmatadas ou queimadas, não se aplicará a penalidade de embargo de obra ou atividade, ou de área, nos casos em que a infração se der fora da área de preservação permanente ou reserva legal, salvo quando se tratar de desmatamento não autorizado de mata nativa.
No estado do Mato Grosso, a penalidade é afastada sem a ressalva acima, bastando que a atividade ou área atingida por desmatamento ou queimada esteja fora da área de preservação permanente ou reserva legal (art. 18, § 1a, do Decreto estadual 1.436/2022).
Na prática, os órgãos ambientais não fazem essa distinção, promovendo o embargo cautelar de áreas em que houve a supressão de vegetação (nativa ou não), mesmo que o polígono embargado esteja fora de áreas de preservação permanente (APP) ou de reserva legal (ARL).
Em grande medida, isso acontece porque as infrações ambientais são processadas em gabinete, por meio de monitoramento remoto de imagens de satélite, sem nenhuma atividade complementar com trabalhos de campo como a inspeção direta dos polígonos embargados.
Sobre o tema, transcrevo valiosas observações do Advogado e Engenheiro Agrônomo Artur Siqueira.
“(…) O mesmo equívoco ocorre no caso de embargos aplicados por supressão de vegetação para uso alternativo do solo, sem a devida licença, mas em áreas passíveis de conversão — fora de áreas de preservação permanente (APP) e Reserva Legal (RL). É bastante comum que os órgãos ambientais apliquem autos de infração pelo desmatamento sem autorização, apliquem também a medida administrativa de embargo sobre a atividade irregular, e, após o pagamento da multa, exigem do autuado ainda a recuperação da área por meio de revegetação para só depois desembargar o empreendimento (Os desdobramentos da aplicação de embargos ambientais, CONJUR, 7.7.2021). Grifei e sublinhei.
A autorização provisória de funcionamento de atividade rural (APF) no estado do Mato Grosso, por exemplo, está prevista no decreto estadual n. 262/2019, que a define como ato administrativo declaratório, discricionário e precário para o exercício provisório das atividades de agricultura e pecuária extensiva e semi-extensiva no polígono de área consolidada, desmatada com autorização após 22 de julho de 2008 ou validado no Cadastro Ambiental Rural para uso alternativo do solo (art. 2o, I).
O ato normativo estadual também autoriza o exercício de atividade agrícola em polígonos passíveis de uso, convertidos após 22 de julho de 2008 sem autorização do órgão ambiental, estabelecendo que isso será permitido após a validação das informações do CAR e desde que fique confirmado a inexistência de passivo de reserva legal (art. 3o, § 2o).
O decreto igualmente regulamentou o exercício de atividade agrícola em polígonos identificados como áreas de uso alternativo do solo – AUAS -, desde que o respectivo CAR tenha sido validado com status “pendente de regularização” de reserva legal. Nesse caso, a atividade será autorizada após a adesão ao Programa de Regularização Ambiental (PRA) e assinatura do respectivo Termo de Ajustamento de Conduta (art. 3o, § 3o).
Notem que a validação das informações inseridas no Cadastro Ambiental Rural é condição indispensável para que o proprietário rural possa usufruir de benefícios previstos na legislação ambiental. Por isso mesmo que a demora na validação do CAR não pode prejudicar, indefinidamente, os direitos do infrator, pois “enquanto não houver manifestação doórgãocompetenteacerca dependênciasouinconsistênciasnasinformaçõesdeclaradas e nos documentos apresentados para a inscrição no CAR, será considerada efetivada a inscrição do imóvel rural no CAR, para todos os fins previstos em lei.” (art. 7, § 2o, do Decreto 7.830/2012).
Além disso, é importante lembrar que a limpeza de áreas em imóveis rurais não depende de autorização do órgão ambiental estadual. A ressalva é em relação a áreas embargadas, de Reserva Legal, de Preservação Permanente, de Uso Restrito, em Unidades de Conservação de Proteção Integral ou de Uso Sustentável de domínio público, em Terras Indígenas ou em áreas indicadas por órgãos oficiais como de regeneração.
A Secretaria Estadual do Meio Ambiente (SEMA/MT) regulamentou a matéria com a publicação da Instrução Normativa 012/2016, conforme segue:
“Art. 1o. (…) § 1o A limpeza de áreas em imóveis rurais é dispensada de qualquer autorização junto ao órgão ambiental estadual.
Art. 2o Para fins desta Instrução Normativa, entende-se como limpeza de áreas em imóveis rurais as operações que envolvam roçada, retirada de plantas oportunistas e invasoras em regeneração natural que tenha até 50 (cinquenta) indivíduos por hectare com Diâmetro Altura do Peito-DAP com até 10 (dez) centímetros, sem derrubada de árvores adultas, desde que sejam realizadas:
I – em áreas consolidadas ou em áreas abertas após 22 de julho de 2008, autorizada ou regularizada pelos órgãos ambientais competentes, e
II- em áreas cujo tempo de pousio seja de até 5 (cinco) anos ou que não ultrapasse a 3 (três) anos, quando se tratar de áreas abandonadas.”
Pergunta-se: somente com a interpretação das imagens de satélite, sem nenhuma diligência complementar no campo, seria possível afirmar – com segurança jurídica – que a vegetação brotada em área reconhecidamente consolidada possuía características de vegetação nativa em regeneração? ou que estava abandonada há mais de 5 (cinco) anos?
A resposta obviamente é negativa. Não é possível afirmar-se, unicamente com base em imagens de satélite, que a vegetação em regeneração em área consolidada não seja passível de limpeza, muito menos que se tratava de área abandonada e não em regime de pousio. É que as imagens de satélite também são falíveis e podem levar o seu intérprete a confundir “vegetação suja” com vegetação nativa remanescente.
O fato é que o embargo cautelar de áreas é medida extrema que acarreta gravíssimas limitações ao direito de propriedade, provocando danos de impossível ou difícil reparação como a ameaça de imposição de multa em caso de continuidade da exploração agrícola (art. 79) e proibição de comercialização de sua produção (art. 54, do decreto 6.514/2008), sem falar na restrição de crédito para aquisição dos insumos e das penas do crime de desobediência.
Atentos a isso, muitos infratores ambientais estão obtendo decisões liminares para suspender embargos ambientais, inclusive em sede de mandado de segurança. A Justiça vem reconhecendo a possibilidade de suspensão provisória de embargos cautelares em
áreas rurais até a conclusão do processo administrativo, sem discutir o mérito da validade ou não da restrição, entre outros casos, quando:
a) existia situação consolidada anteriormente e que não há indicação de risco maior de agravamento ambiental da área enquanto não resolvido definitivamente o processo administrativo;
b) a demora na tramitação do procedimento acarretar mais do que a cessação de uma atividade, mas a execução de uma consequência administrativa que, de regra, deve ser imposta após a conclusão do respectivo processo, por falta de atuação do órgão ambiental;
c) a probabilidade do direito no que concerne ao dano ambiental não estiver suficientemente demonstrado, sendo imprescindível a dilação probatória por meio da prova pericial para a melhor e mais adequada convicção do julgador;
d) o desmatamento ocorreu em área passível de autorização para supressão — fora de APP e RL — não representando descumprimento do embargo a utilização dessas áreas, enquanto não for efetivamente confirmada a medida por decisão administrativa, justamente por ser uma modalidade de embargo acautelatório. Nesses casos, somente a continuidade da prática irregular, no caso, do próprio desmatamento sem autorização, é que pode ser embargada sem direito ao contraditório e ampla defesa.
A propósito, em decisão de 23.03.2022, proferida no AI 1002142-11.2022.8.11.0000, sendo agravante o Ministério Público do Estado de Mato Grosso, o relator manteve o indeferimento da tutela de urgência requerida pelo órgão ministerial. Nesse caso particular, ambos os juízes, de primeiro e segundo graus, negaram o pedido de embargo da área, por ausência de prova provável da efetiva existência do dano, falta de vistoria no imóvel e não contemporaneidade dos fatos.
O Tribunal Regional Federal da 4a Região também concedeu liminar de desembargo provisório de área embargada no Mandado de Segurança n. 5003730-31.2019.4.04.7012/PR):
ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. IBAMA. EMBARGO DE ATIVIDADE EM ÁREA DE SUPOSTA PRESERVAÇÃO PERMANENTE. JUÍZO COMPETENTE. DOMICÍLIO DO AUTOR. PROCESSO ADMINISTRATIVO. CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. CELERIDADE PROCESSUAL. LEVANTAMENTO DO EMBARGO ATÉ ULTIMAÇÃO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO.
(…)
2. Não há dúvida de que o embargo é medida de suma importância para fazer cessar dano ambiental, devidamente prevista na legislação de regência. Entretanto, especificamente no caso em comento, o embargo acarreta mais do que a cessação de uma atividade, mas a execução de uma consequência administrativa que, de regra, deve ser imposta após a conclusão do respectivo processo, o que não ocorreu por falta de atuação do órgão ambiental.
No mesmo sentido, concedeu a tutela de urgência recursal no Agravo de Instrumento 5007907-59.2018.4.04.0000:
(…)
Portanto, ainda que existam outros aspectos fáticos que deverão ser melhor esclarecidos com as contrarrazões e durante a própria instrução probatória, parece razoável deferir neste momento a tutela provisória postulada, uma vez que parece que existia situação consolidada anteriormente e que não há indicação de risco maior de agravamento da situação ambiental da área enquanto não resolvido definitivamente o processo administrativo, e especialmente considerando os motivos deduzidos na petição do recurso, que apontam para a conveniência da atividade econômica prosseguir, sem ampliação da área eventualmente já atingida, ao menos enquanto os fatos são melhor esclarecidos no processo.
Ante o exposto, defiro a antecipação da tutela recursal para provisoriamente deferir a tutela antecipada à parte autora, suspendendo os efeitos do termo de embargo 796645E até julgamento deste agravo de instrumento e permitindo que a parte agravante se utilize da referida área que vinha utilizando, entretanto ampliar a área utilizada nem praticar sem autorização atos que dependam de licenciamento ou autorização dos órgãos competentes.
Conclui-se, portanto, que os órgãos de fiscalização ambiental precisam prestar atenção aos requisitos de validade dos embargos cautelares de áreas, bem como à duração razoável dos respectivos processos, sob pena de ocorrer um aumento progressivo de judicialização dos procedimentos administrativos ambientais, recurso que vem sendo utilizado pelo (s) infrator (es) para o desembargo judicial de áreas e a prevenção de danos de difícil reparação ao direito de fruição da propriedade rural.
Miguel Luis Gnigler 